'Khoảng trống' trong các dự thảo sửa đổi Luật Đấu thầu, Luật Đất đai

Ảnh minh họa - Trọng Hiếu.

Theo Nghị quyết số 50/2022/QH15 của Quốc hội về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2023, Luật Đấu thầu (sửa đổi) dự kiến được thông qua tại kỳ họp thứ 5 (tháng 5/2023), trong khi Luật Đất đai (sửa đổi) thông qua tại kỳ họp thứ 6 (tháng 10/2023). Cả hai dự án đều được Quốc hội xem xét, cho ý kiến lần đầu tại kỳ họp thứ 4 (tháng 10/2022).

Hiện nay, Văn phòng Chính phủ đang lấy ý kiến các thành viên Chính phủ về dự án Luật Đấu thầu (sửa đổi) để hoàn thiện trước khi hoàn thiện để trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội xem xét.

Phân định "luật hình thức", "luật nội dung" để xử lý chồng chéo

Tại tờ trình số 5609/TTr-BKHĐT ngày 10/8/2022 của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, cơ quan chủ trì soạn thảo đã trình phương án để đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ giữa Luật Đấu thầu và Luật Đất đai trong các quy định về lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án có sử dụng đất. Theo đó, Luật Đấu thầu điều chỉnh việc lựa chọn nhà đầu tư dự án có sử dụng đất thuộc các trường hợp quy định tại Luật Đất đai.

Cụ thể, Luật Đấu thầu là luật khung quy định về đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư; về hình thức, hồ sơ, trình tự, thủ tục lựa chọn nhà đầu tư có sử dụng đất. Trong khi đó, Luật Đất đai là luật khung điều chỉnh việc quản lý, sử dụng đất đai; quy định điều kiện đối với đất được lựa chọn để đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án có sử dụng đất; về giao đất, cho thuê đất; quyền, nghĩa vụ của nhà đầu tư được lựa chọn thực hiện dự án có sử dụng đất.

Cách phân chia như trên sẽ giúp tránh được chồng chéo về phạm vi điều chỉnh cũng như các quy định cụ thể của 2 đạo luật: Luật Đất đai trở thành "luật nội dung", quy định các loại hình dự án có sử dụng đất cần lựa chọn nhà đầu tư qua đấu thầu cũng như phương thức giao đất, cho thuê đất cho nhà đầu tư được lựa chọn.

Luật Đấu thầu trở thành "luật hình thức", quy định về hình thức, hồ sơ, trình tự, thủ tục lựa chọn nhà đầu tư dự án có sử dụng đất.

Việc sửa đổi này được kỳ vọng sẽ giúp xóa bỏ những chồng chéo, xung đột và những "khoảng trống pháp luật" thời gian qua liên quan đến đấu thầu dự án sử dụng đất, đặc biệt là các quy định về thu hồi đất và giao đất cho nhà đầu tư được lựa chọn. Bởi pháp luật hiện hành đang có sự "lệch pha" giữa các loại hình dự án được lựa chọn nhà đầu tư qua đấu thầu với các trường hợp Nhà nước thu hồi đất. Đấu thầu dự án sử dụng đất được quy định khung tại Luật Đấu thầu năm 2013 và quy định cụ thể tại Nghị định số 25/2020/NĐ-CP (sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 31/2021/NĐ-CP). Phạm vi điều chỉnh của Nghị định số 25/2020/NĐ-CP (sửa đổi) quy định đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư đầu tư để "xây dựng khu đô thị; xây dựng công trình dân dụng có một hoặc nhiều công năng gồm: nhà ở thương mại; trụ sở, văn phòng làm việc; công trình thương mại, dịch vụ".

Tuy nhiên, các dự án nhà ở thương mại; trụ sở, văn phòng làm việc; công trình thương mại, dịch vụ không thuộc trường hợp Nhà nước thu hồi đất. Điều 62 Luật Đất đai năm 2013 đã liệt kê các loại hình dự án được thu hồi đất trong đó không có các dự án nhà ở thương mại; trụ sở, văn phòng làm việc; công trình thương mại, dịch vụ.

Việc sửa đổi Luật Đấu thầu theo định hướng trở thành "luật hình thức", không quy định các loại hình dự án mà dẫn chiếu theo Luật Đất đai (sửa đổi) sẽ chấm dứt các vướng mắc, chồng chéo nêu trên. Việc thu hồi đất, giao đất và triển khai thực hiện dự án của nhà đầu tư sau khi ký kết hợp đồng dự án cũng dẫn chiếu áp dụng theo Luật Đất đai, Luật Đầu tư...

Vẫn vướng mắc đấu thầu dự án đầu tư kinh doanh

Giống như Nghị định số 25/2020/NĐ-CP, dự thảo Luật Đấu thầu (sửa đổi) tiếp tục mở rộng phạm vi điều chỉnh và không chỉ bó hẹp trong các dự án đầu tư có sử dụng đất theo pháp luật về đất đai (quy định tại điểm a khoản 2 điều 1 dự thảo) mà còn bao gồm các dự án đầu tư thuộc trường hợp phải tổ chức đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư theo pháp luật quản lý ngành, lĩnh vực (quy định tại điểm b khoản 2 điều 1 dự thảo).

Dẫn chứng, theo Nghị định số 52/2020/NĐ-CP của Chính phủ về đầu tư xây dựng và kinh doanh sân golf: "Việc lựa chọn nhà đầu tư thực hiện Dự án sân gôn theo quy định của pháp luật về đấu thầu, pháp luật về đất đai và pháp luật có liên quan". Như vậy nếu có từ 2 nhà đầu tư trở lên đăng ký thì việc lựa chọn nhà đầu tư dự án sân golf phải theo hình thức đấu thầu, tương ứng với điểm b khoản 2 điều 1 dự thảo Luật Đấu thầu (sửa đổi).

Theo Nghị định số 23/2016/NĐ-CP của Chính phủ về xây dựng, quản lý, sử dụng nghĩa trang và cơ sở hỏa táng: "UBND cấp tỉnh tổ chức lựa chọn chủ đầu tư xây dựng nghĩa trang, cơ sở hỏa táng theo quy định pháp luật hiện hành về đầu tư, xây dựng". Như vậy việc lựa chọn nhà đầu tư dự án nghĩa trang, cơ sở hỏa táng cũng thuộc trường hợp tại điểm b khoản 2 điều 1 dự thảo Luật Đấu thầu (sửa đổi).

Theo Nghị định số 117/2007/NĐ-CP của Chính phủ về sản xuất, cung cấp và tiêu thụ nước sạch (sửa đổi bởi Nghị định số 98/2019/NĐ-CP): "UBND cấp tỉnh hoặc cơ quan được UBND cấp tỉnh phân cấp tổ chức lựa chọn đơn vị cấp nước, có sự tham gia của các địa phương trong vùng cấp nước". Như vậy việc lựa chọn nhà đầu tư dự án cấp nước sạch cũng thuộc trường hợp tại điểm b khoản 2 điều 1 dự thảo Luật Đấu thầu (sửa đổi).

Như vậy về đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư dự án, phạm vi điều chỉnh của dự thảo Luật Đấu thầu (sửa đổi) đang rộng hơn dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi). Luật Đấu thầu (sửa đổi) quy định thủ tục đấu thầu với mọi dự án đầu tư kinh doanh mà pháp luật có quy định phải đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư. Trong khi đó, Điều 64 dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) chỉ quy định về đấu thầu dự án có sử dụng đất trên cơ sở các tiêu chí, điều kiện cụ thể.

Các dự án đầu tư kinh doanh mà pháp luật quy định phải đấu thầu nhưng không đáp ứng các tiêu chí, điều kiện của dự án có sử dụng đất theo Luật Đất đai thì không áp dụng Luật Đất đai. Vậy các dự án đầu tư kinh doanh này sẽ áp dụng cơ chế nào để thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất?

Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) quy định 3 hình thức giao đất, cho thuê đất (để đơn giản, gọi chung là "giao đất"): Giao đất không qua đấu giá, đấu thầu (điều 63); giao đất qua đấu thầu (điều 64); các trường hợp còn lại mặc nhiên là giao đất qua đấu giá (điều 65). Trường hợp dự án đầu tư kinh doanh mà pháp luật quy định phải đấu thầu nhưng không đáp ứng các tiêu chí, điều kiện của dự án có sử dụng đất theo điều 64, cũng không thuộc loại hình giao đất không qua đấu giá, đấu thầu theo điều 63 thì sẽ phải đấu giá khi giao đất?

Trong 3 dẫn chứng về các dự án đầu tư kinh doanh nêu trên, Dự thảo Luật Đấu thầu (sửa đổi) với vai trò "luật hình thức" đã quy định về trình tự, thủ tục lựa chọn nhà đầu tư nhưng do không có "luật nội dung" điều chỉnh nên không có cơ chế thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất cho nhà đầu tư được lựa chọn. Nhà đầu tư phải vừa đấu thầu, vừa đấu giá để được giao đất thực hiện dự án?

Đây là vướng mắc mà các cơ quan soạn thảo Luật Đấu thầu (sửa đổi), Luật Đất đai (sửa đổi) cần nghiên cứu, hoàn thiện trong thời gian tới.