Thông tư to hơn luật: Vấn nạn bao năm, cải cách mãi không xongicon

Tràn lan điều kiện kinh doanh

Theo thống kê, tính từ 1/1/2016 đến 20/7/2020, số lượng thông tư chiếm hơn 68% tổng số lượng Văn bản pháp luật ban hành. Trung bình, mỗi luật ban ra có 6,8 nghị định, 1,8 quyết định của Thủ tướng Chính phủ và 25,8 thông tư... hướng dẫn. Với số lượng áp đảo so với các văn bản pháp luật khác, thông tư đang giữ vai trò vô cùng quan trọng khi hiện thực hóa các chính sách của nhà làm luật và tác động rất lớn đến môi trường đầu tư kinh doanh của nước ta.

Quy trình ban hành, thông tư chủ yếu thực hiện bởi các đơn vị chuyên môn thuộc cấp Bộ. Nếu so với quy trình ban hành nghị định, luật, pháp lệnh thì mức độ kiểm soát về chất lượng và tính minh bạch hạn chế hơn.

Dường như đang có tình trạng lạm dụng ban hành thông tư trong hệ thống pháp luật về kinh doanh. (Nguồn VCCI)

Theo quy định tại Luật DN năm 2005, thông tư không được ban hành điều kiện kinh doanh. Quy định này được tiếp tục duy trì trong Luật Đầu tư năm 2014 và 2020. Còn theo Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật, thông tư không được ban hành thủ tục hành chính, trừ trường hợp được ủy quyền trong luật.

Tuy vậy, nếu rà soát hệ thống pháp luật kinh doanh, không khó để tìm ra các thông tư vẫn còn quy định về điều kiện kinh doanh. Các thông tư này thường có nhiều dạng.

Thứ nhất là ban hành điều kiện kinh doanh công khai, khá phổ biến trong lĩnh vực ngân hàng. Chẳng hạn như: Thông tư số 40/2011/TT-NHNN ngày 15/12/2021, Thông tư số 17/2018/TT-NHNN ngày 14/8/2021, Thông tư số 28/2018/TT-NHNN ngày 30/11/2018 quy định về điều kiện cấp Giấy phép thành lập và hoạt động ngân hàng thương mại cổ phần; Giấy phép thành lập và hoạt động ngân hàng liên doanh, ngân hàng 100% vốn nước ngoài...

Thứ hai là ban hành các quy định điều kiện kinh doanh dạng “ẩn” trong tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật. Ví như quy định yêu cầu DN phải có cơ sở vật chất nhất định, đáp ứng diện tích tối thiểu hay yêu cầu chứng chỉ hành nghề của nhân sự ở một số bộ phận... sản xuất, kinh doanh. Đây là các dạng yêu cầu có tính chất như điều kiện kinh doanh.

Việc ban hành các điều kiện kinh doanh tràn lan ở thông tư đang khiến cho môi trường đầu tư, kinh doanh trở nên kém thuận lợi, Báo cáo của VCCI nhận định.

Không những thế, theo VCCI, khi rà soát văn bản còn nhận thấy dường như đang có tình trạng lạm dụng ban hành thông tư trong hệ thống pháp luật về kinh doanh. Có những nghị định quy định rất chi tiết, đầy đủ về điều kiện, quy trình, thủ tục hành chính thậm chí là cả biểu mẫu, có thể áp dụng ngay khi có hiệu lực, không cần phải có thông tư hướng dẫn thêm.

Tuy nhiên, vẫn có nhiều thông tư quy định chi tiết, ngay cả khi không được ủy quyền, phản ánh thực trạng, dường như các cơ quan làm chính sách đang “lạm dụng” ban hành thông tư.

Hiện tượng này dẫn đến thực thi luật bị lệ thuộc quá lớn vào các quy định tại thông tư, đưa đến quan ngại về tình trạng thông tư “to hơn” cả luật, “luật ống”, “luật khung” quay trở lại. Điều này sẽ tạo rủi ro cho môi trường kinh doanh, khi các quy định tác động đến DN lại được ban hành theo quy trình có tính chất nội bộ của các cơ quan thực thi.

Chất lượng có vấn đề

Báo cáo của VCCI còn chỉ ra rằng, thời gian qua, có một số thông tư đã bị ngưng hiệu lực vì chất lượng “có vấn đề”. Ví dụ: Thông tư số 15/2019/TT-BKHCN ngày 15/11/2019 của Bộ KH-CN về “Quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về thép không gỉ” bị ngưng hiệu lực thi hành khi mới ban hành khoảng 8 tháng. 

Môi trường kinh doanh luôn cần tự do, an toàn và chi phí thấp.

Bên cạnh đó là các quy định hướng dẫn tại thông tư khác hẳn, vượt quá, thêm bớt... so với quy định tại nghị định, luật, gây ra mâu thuẫn và chồng chéo khó thực hiện. Ngoài ra, nhiều thông tư ban hành nhưng có các quy định: xác định chủ thể thực hiện nghĩa vụ chưa đúng; quy định tạo ra gánh nặng về chi phí tuân thủ; quy định chưa phù hợp với thực tế, khó thực hiện...

Ví dụ Thông tư số 40/2021/TT-BTC ngày 1/6/2021 quy định chủ sở hữu sàn giao dịch điện tử phải thực hiện việc khai thuế thay, nộp thuế thay cho cá nhân đã gặp phải phản đối mạnh mẽ của các DN kinh doanh sàn thương mại điện tử, dẫn đến phải sửa đổi ngay sau khi ban hành.

Theo VCCI, thông tư có tính chất cầu nối, chuyển tải quy định tại luật, pháp lệnh, nghị quyết, nghị định vào thực tiễn. Quy định tại thông tư gặp “vướng” sẽ làm ách cả quá trình đầu tư kinh doanh, khiến cho tinh thần tiến bộ, tích cực, cải cách, thể hiện trong các văn bản cấp trên không được hiện thực hóa vào đời sống kinh tế. Những quy định này tưởng nhỏ, nhưng lại là những bất cập, vướng mắc, gây rất nhiều khó khăn cho DN.

Chuyên gia kinh tế Phạm Chi Lan cho rằng, những thông tư ban hành nhưng chất lượng kém, thiếu nhất quán, thiếu tính khả thi, thiếu tiên liệu... đang làm cho môi trường kinh doanh khó được cải thiện. Tuy nhiên, những người soạn thảo lại vô can, không phải chịu trách nhiệm gì. Việc không có chế tài khiến chất lượng thông tư không cao, bởi có gây thiệt hại thì không ai phải chịu trách nhiệm.

Còn chuyên gia kinh tế Nguyễn Đình Cung nhận xét, bản chất pháp luật kinh doanh nhìn vào thấy không ổn. Bình quân mỗi năm, Quốc hội chỉ ban hành khoảng 20 luật, nhưng có 150 nghị định và 500-600 thông tư hướng dẫn. Có nghĩa là, nhánh lập pháp đang dành quá nhiều dư địa cho nhánh hành pháp ban hành quy định. Một luật không sửa nhưng có thể áp dụng nhiều cách. Tùy ý áp dụng, giải thích dành cho công chức là rất lớn.

Điều này gây ra nhiều rủi ro, khiến người kinh doanh ngại ngần, đứng trước nguy cơ lúc nào cũng sai. Môi trường kinh doanh cần có mấy từ khóa là “tự do”, “an toàn”, “chi phí thấp”, song với cách làm thế này thì không thể có được.

Trần Thủy