Từ FTA nghĩ về đặc khu

Thể chế không chỉ là ưu đãi mà còn là mô hình tổ chức, vận hành và... minh bạch. Tuy vậy, theo TS Phạm Sỹ Thành, cần so sánh mô hình phát triển của đặc khu với các FTA thế hệ mới.

Phú Quốc có diện tích gần 600 km2, xấp xỉ Singapore, được các chuyên gia kinh tế đánh giá là có vị trí vàng để thu hút đầu tư.

Trong bối cảnh những thảo luận về Dự thảo Luật Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt (gọi tắt là “đặc khu - SEZ”) đang diễn ra tại Việt Nam, có một câu hỏi quan trọng được đặt ra là phải chăng khi môi trường bên ngoài đã thay đổi, Việt Nam đã hội nhập sâu rộng vào đời sống kinh tế quốc tế và có độ mở kinh tế rất lớn - đồng nghĩa với việc thực hiện nhiều hơn các cam kết quốc tế - thì mô hình thí điểm SEZ phải thế nào cho phù hợp? Với kinh nghiệm phát triển của hơn 4000 đặc khu trên thế giới, đa phần các đặc khu đều hướng đến việc: Thứ nhất, sản xuất để xuất khẩu và thứ hai, điểm mấu chốt gây tranh cãi: để thí điểm chính sách mới. Trong bối cảnh bùng nổ các Hiệp định tự do thương mại (FTA) song phương và đa phương, hai mục tiêu trên có thể đạt được thông qua các SEZ mang tính “làm để thử”.

Khi lợi thế xuất khẩu không nằm ở SEZ

Nghiên cứu năm 2015 của Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB) mang tên “Một cái nhìn mới về SEZs ở châu Á” chỉ ra rằng “số lượng các SEZ trong một nền kinh tế có tương quan mạnh mẽ đến hiệu quả của hoạt động xuất khẩu hàng hoá”. Nhưng khi các FTA được ký kết ngày càng nhiều, lợi thế xuất khẩu nhờ ưu đãi trong SEZ không còn nhiều ý nghĩa.

Hãy tưởng tượng một doanh nghiệp chuyển đến đặc khu tại địa phương B, ít nhất hai loại ưu đãi mà doanh nghiệp sẽ nhận được để xuất khẩu là giảm hay miễn thuế nhập khẩu và thuế xuất khẩu. Điều này sẽ khiến doanh nghiệp có động lực chuyển từ địa phương A sang địa phương B để hưởng ưu đãi. Nhưng khi hai doanh nghiệp sản xuất cùng một hàng hoá từ hai địa phương A và B cùng xuất khẩu sang một nước thì mức thuế nhập khẩu mà hai doanh nghiệp đó phải chịu là như nhau. Do đó, SEZ đóng vai trò phân bổ lại nguồn lực giữa các địa phương trong một quốc gia nhiều hơn là tạo ra sức cạnh tranh cho doanh nghiệp khi hướng ra thị trường bên ngoài.

Trong khi đó các nỗ lực đàm phán FTA đã đem lại cho Việt Nam một mức thuế nhập khẩu hàng hoá bị áp thấp hơn khi chưa có FTA - miễn là chứng minh được xuất xứ (C/O). Tức là FTA đem lại lợi ích cho mọi doanh nghiệp - điều mà SEZ không đem lại được. Cho đến nay Việt Nam đã “có được” 16 hiệp định thương mại tự do (FTA), nhiều hơn cả số FTA của Trung Quốc. Nhưng tỷ lệ tận dụng lợi ích từ FTA của doanh nghiệp Việt Nam rất thấp, chỉ dao động từ 30 – 50%. Vì vậy, nếu cần làm gì để thúc đẩy xuất khẩu thì Việt Nam cần tập trung cải thiện tỷ lệ tận dụng FTA chứ không nhất thiết phải xây dựng thêm SEZ... SEZ có thể khiến nguồn lực của Việt Nam chạy từ nơi đáng lẽ cần được tập trung sang các nơi thiếu thuyết phục, gây lãng phí.

Các ưu đãi không cần thiết tạo thêm bất bình đẳng giữa doanh nghiệp trong và ngoài nước

Để đón “phượng hoàng” về, Việt Nam đang phải hy sinh quá nhiều ưu đãi, trong đó có những ưu đãi quá mức, không cần thiết. Chẳng hạn ưu đãi về thuế. Tại Việt Nam, trong khi lợi nhuận của các doanh nghiệp có vốn FDI chiếm tới 45,9% lợi nhuận toàn bộ các loại hình doanh nghiệp, khu vực doanh nghiệp này lại đóng số thuế thấp nhất (theo số liệu Tổng cục thống kê công bố tháng 2/2017, Việt Nam). Vấn đề của Dự luật đặc khu là dường như Việt Nam đang phải trả những cái giá quá lớn (ưu đãi thuế, đất đai, ý nghĩa địa chính trị của vùng đất) cho những lợi ích vừa vừa khiêm tốn vừa chưa rõ ràng.

Vì vậy, trong một báo cáo mới nhất, Oxfam đã khuyến nghị Quốc hội và Chính phủ cẩn trọng xem xét lại các chính sách ưu đãi thuế (từ điều 40 đến điều 43) của dự thảo về đặc khu, với ba lý do sau: Thứ nhất, các chính sách ưu đãi thuế trong dự thảo là không cần thiết. Thứ hai, các chính sách ưu đãi thuế có thể làm trầm trọng hóa vấn đềthất thu thuế từ hoạt động chuyển giá của doanh nghiệp. Thứ ba, các chính sách ưu đãi được đề xuất trong dự thảo luật đều là những ưu đãi dựa trên lợi nhuận (profit-based incentive) mà nhiều quốc gia đang phát triển đã không sử dụng nữa.

Sáng tạo thể chế cần được điều phối ở cấp cao nhất

Một mục tiêu quan trọng là đặc khu sẽ là nơi thí điểm các chính sách đột phá để đi đến mục đích cuối cùng là có một thể chế ưu việt hơn các địa phương khác. Có nhiều điểm cần xem xét kỹ. Trước hết, ba đặc khu hành chính - kinh tế cấp Huyện liệu có phải là cấp hành chính phù hợp để thí điểm các chính sách đột phá, và cấp đơn vị tương đương cấp huyện như vậy thì đột phá được mạnh dạn đến đâu? Hay như việc tuân thủ luật quốc tế có xung đột với việc tạo biệt đãi trong nước hay không? Khu thương mại tự do (FTZ) Thượng Hải (Trung Quốc) là không thành công trong việc muốn tạo ra các đột phá cải cách mang tính cấu trúc mà lại gò bó vào một địa hạt nhỏ bé - mặc dù Thượng Hải là thành phố thuộc trung ương.

Những gì mà Trung Quốc đang cố gắng làm để cải cách các lĩnh vực mang tính nền tảng và tạo ra đột phá mạnh mẽ là dựa vào một cấu trúc quyết sách hoàn toàn khác trước. Từ năm 2012 - 2017, Trung Quốc thiết lập thêm 29/83 Tiểu ban lãnh đạo (LSG) cho mọi lĩnh vực. Chỉ trong vòng 3 năm, hai LSG quan trọng nhất về cải cách kinh tế đã ban hành 286 văn bản cải cách - nhiều hơn bất kỳ số đề xuất chính sách của một SEZ hay FTZ nào tại Trung Quốc đưa ra. Rõ ràng, để có đột phá, cần có sự điều phối với sự ủng hộ chính trị mạnh mẽ ở trung ương.

Mô hình phát triển: hãy nghĩ mà xem

Khi thảo luận về bài học thất bại trong chuyển đổi kinh tế của Đông Âu với kinh nghiệm thành công của Trung Quốc và Việt Nam, các nhà kinh tế như G.Roland đã chú ý đến ba yếu tố tạo nên sự khác biệt giữa hai bên. Đó là tốc độ chuyển đổi là theo liệu pháp sốc hay thí điểm; độ lớn của chuyển đổi là mọi lĩnh vực đều làm hay chỉ làm một số lĩnh vực; độ sâu của chuyển đổi là làm triệt để hay chỉ làm một phần. Nếu nhìn vào mô hình SEZ, sẽ thấy rằng chúng tương phản mạnh mẽ so với FTA (nhất là FTA thế hệ mới) về cả ba chiều kích này. Câu hỏi không phải là, cách làm như SEZ còn khả thi không mà điều quan trọng hơn cả, hãy tìm kiếm những cơ hội từ FTA để phát huy những tiềm năng riêng có của SEZ.