Khơi thông nguồn lực hạ tầng nhờ mô hình BT

"Đại bàng" cả nước đồng loạt đổ vốn khủng vào hạ tầng

Trong thời điểm kỷ niệm 51 năm ngày đất nước thống nhất - 50 năm thành phố mang tên Bác, TP.HCM tràn ngập không khí hứng khởi khi đồng loạt khởi công hàng loạt siêu dự án hạ tầng trọng điểm. Chỉ riêng trong ngày 29.4, đã có 4 dự án với tổng vốn 142.000 tỉ đồng chính thức được "bấm nút" thi công, trong đó nổi bật là dự án Quảng trường Trung tâm TP và Trung tâm Hành chính tại Thủ Thiêm với tổng mức đầu tư lên tới 29.600 tỉ đồng. Đây là tổ hợp biểu tượng do Tập đoàn Sun Group làm nhà đầu tư với mục tiêu: TP.HCM sẽ có một trung tâm chính trị - hành chính tập trung, hiện đại và xứng tầm vị thế đầu tàu kinh tế.

Ảnh: T.L

Ngay sát đó, tuyến metro số 2 đoạn Bến Thành - Thủ Thiêm do Công ty Đại Quang Minh là nhà đầu tư đã được nhấn nút triển khai, tạo nên một cú hích đồng bộ cho hạ tầng kết nối. Bên kia bờ sông, dự án chỉnh trang Bảo tàng Hồ Chí Minh quy mô hơn 20.000 tỉ đồng chính thức chuyển động cùng ngày, kỳ vọng biến Bến Nhà Rồng thành công viên văn hóa ven sông đẳng cấp. Ở cửa ngõ Tây Bắc, Sun Group cũng chủ trì dự án Khu đô thị Đại học Quốc tế Berjaya có diện tích khoảng 880 ha, được định hướng phát triển là đô thị tổng hợp gắn với chức năng đào tạo, nghiên cứu và đổi mới sáng tạo.

Điểm chung của cả 4 đại công trình góp phần thay đổi diện mạo TP.HCM này là đều được triển khai theo mô hình đối tác công - tư, hợp đồng BT. Trước đó, dự án đầu tư xây dựng cầu Cần Giờ, Dự án đầu tư xây dựng Cầu Phú Mỹ 2 và Dự án Khu liên hợp thể dục thể thao quốc gia Rạch Chiếc cũng đã được triển khai theo hợp đồng BT với tổng mức đầu tư khoảng 182.016 tỉ đồng.

Chỉ trong vòng 1 năm qua, đã có một làn sóng các doanh nghiệp (DN) tư nhân đăng ký và tham gia các dự án hạ tầng lớn tại TP.HCM theo hình thức nói trên. Đặc biệt, sau khi HĐND TP.HCM thông qua danh mục 33 khu "đất vàng" để thanh toán cho các hợp đồng BT, xu hướng này càng bùng nổ mạnh mẽ. Hiện có ít nhất 5 "đại bàng" đang đề xuất đầu tư cùng lúc 6 tuyến metro tại TP.HCM theo hình thức BT và PPP, chưa kể hàng loạt các dự án xây cao tốc, mở rộng quốc lộ…

ẢNH: NHẬT THỊNH

Luật sư Trương Thanh Đức (Công ty Luật ANVI) cho rằng sự bùng nổ của các dự án BT trong thời gian qua là "lẽ tất yếu", bởi đây là mô hình hiệu quả nhất, mang tính đột phá nhất nếu muốn phát triển hạ tầng thần tốc. Đặc biệt, trong bối cảnh hiện nay, khi đất nước đòi hỏi nguồn lực rất lớn để hoàn thiện mạng lưới giao thông, thay đổi bộ mặt đô thị mạnh mẽ, mở băng thông phát triển kinh tế 2 con số nhưng nguồn lực ngân sách còn hạn hẹp, việc khôi phục và khuyến khích các dự án BT được xem là giải pháp then chốt.

Theo luật sư Trương Thanh Đức, hợp đồng BT không chỉ giúp nhà nước có được một con đường, một cây cầu, một công trình mà còn giúp xã hội hưởng lợi lớn từ sự năng động của DN khi phát triển quỹ đất thành những khu nhà ở, khu thương mại, dịch vụ… Mô hình này giúp nhanh chóng huy động nguồn lực khổng lồ từ tư nhân để xây dựng công trình giao thông song song với tận dụng, khai thác tối đa giá trị của quỹ đất để thay đổi bộ mặt đô thị.

Ảnh: T.L

Đây cũng loại hình mà cơ hội cực cao nhưng rủi ro cũng cực lớn nên đặc biệt phù hợp với tư duy nhạy bén của khối DN tư nhân. Sau giai đoạn BT bị "đóng băng" vì những bất cập liên quan tới quy định quản lý, cơ chế mới của Bộ Chính trị thông qua hàng loạt nghị quyết, chính sách cởi mở khuyến khích huy động nguồn vốn xã hội hóa đã "mở chốt" cho nguồn lực lớn này được tái khởi động.

Có lo DN nhăm nhe "vớt" đất giá rẻ?

Hàng chục tỉ USD vốn tư nhân được thu hút vào hạ tầng mang lại sự sôi động cho toàn nền kinh tế nhưng đồng thời cũng có không ít ý kiến lo ngại việc hồi sinh mô hình BT sẽ đi vào "vết xe đổ" của quá khứ. Nhìn lại nửa thập niên kể từ sau giai đoạn 2019-2023, BT bị coi là "vết đen" của ngành xây dựng khi nhiều dự án bị biến tướng thành cuộc đổi đất lấy hạ tầng không ngang giá. Trong đó, nhà đầu tư thường bị nghi ngờ trục lợi khi nhận được các khu đất đối ứng với giá rẻ, trong khi giá trị thực tế sau khi có hạ tầng lại tăng vọt. Thậm chí, mô hình này đã bị tạm dừng trên cả nước theo luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư - PPP năm 2020. Phải đến tháng 7.2023 khi Quốc hội thông qua Nghị quyết 98/2023 cho phép TP.HCM thí điểm thực hiện lại dự án BT thanh toán bằng ngân sách nhà nước, mô hình này mới được tái sinh. Sau đó, luật Thủ đô (có hiệu lực từ 1.1.2025) cũng đã cho phép Hà Nội thực hiện dự án BT trong một số lĩnh vực hạ tầng trọng điểm.

Ảnh: T.N

Luật sư Trương Thanh Đức phân tích: Mô hình BT từng bị "khai tử" trên cả nước do những e ngại bất hợp lý về rủi ro với nhà nước liên quan tới định giá đất. Thực chất, chính nhà đầu tư khi tham gia một dự án mô hình BT mới phải gánh chịu rủi ro kép. Một mặt là rủi ro khi thi công dự án hạ tầng, mặt khác là khi khai thác quỹ đất đối ứng. Nếu gặp thời, tư duy tốt, quỹ đất rơi vào tay các nhà đầu tư lớn, có năng lực và kinh nghiệm dày thì còn có khả năng khai thác hiệu quả, thắng lớn. Nếu rơi vào lúc suy thoái hoặc nhà đầu tư còn non, quản trị yếu, định hướng phát triển sai lầm thì rất dễ rơi vào tình cảnh "chết sặc gạch".

"Đã có rất nhiều ví dụ điển hình trong thời gian qua rồi. Tôi đang di chuyển trên một con đường nổi tiếng ở Hà Nội làm theo BT đây, nhà đầu tư cũng "sập" rồi. Hay nhìn vào dự án chống ngập 10.000 tỉ đồng tại TP.HCM sẽ thấy DN mất bao nhiêu năm khốn khổ, mắc kẹt và chịu tổn thất khủng khiếp như thế nào khi cơ chế bị khóa. Vì thế, đừng nghĩ DN làm BT là đang hời quá, vơ vét được đất giá rẻ. Mà chắc gì đã được rẻ? Đất định giá theo giá thị trường, DN có khi còn phải bồi thường giải phóng mặt bằng , bỏ thêm đống tiền đầu tư hạ tầng kỹ thuật vì đất nhận về thường là đất thô, rồi còn thuế, còn nghĩa vụ tài chính… đủ thứ tiền hết. Thực ra bản thân DN làm BT cũng là đang đánh cược lớn", ông Đức nói thẳng.

Bên cạnh đó, theo luật sư Trương Thanh Đức, các dự án BT cũng được định giá đất theo luật và các quy trình hiện hành như hàng nghìn dự án khác. Quy trình mới rất chặt chẽ với "hằng hà sa số" lớp kiểm soát an toàn. Đơn cử, cơ chế hợp đồng nêu rõ thanh toán gắn với chất lượng, tiến độ và giá trị quyết toán. Nếu nhà đầu tư làm không đạt thì không được thanh toán tương xứng, thậm chí phải chịu rủi ro tài chính. Toàn bộ vòng đời dự án cũng đã được "khóa" bằng quy trình kiểm soát nhiều lớp - từ khâu đề xuất, lựa chọn nhà đầu tư theo nguyên tắc đấu thầu cạnh tranh với tiêu chí rõ ràng về kỹ thuật và tài chính đến khi thanh toán; rồi ký hợp đồng "đóng khung" nghĩa vụ hai bên, ràng buộc trách nhiệm thực tế; cho tới thi công, nghiệm thu, hậu kiểm…

Đồng quan điểm, GS Đặng Hùng Võ, nguyên Thứ trưởng Bộ TN-MT cũ, chia sẻ: Từ năm 2020, khi Quốc hội ban hành luật luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư - PPP và quyết định dừng mô hình BT, ông đã nhấn mạnh đây là quyết định chưa hợp lý, mang tư duy "không quản được thì cấm". "Chúng ta cứ lo giao đất giá rẻ cho DN, nhưng hiện nay, việc định giá đất trong các dự án BT không phải là một cơ chế riêng biệt, mà áp dụng chung theo quy định pháp luật và cơ chế chung như các dự án khác", theo ông Đặng Hùng Võ.

Đặc biệt, nguyên tắc "ngang giá" đã được quy định rất rõ trong Nghị định 257/2025. Theo đó, giá trị quỹ đất thanh toán phải tương đương với giá trị công trình sau quyết toán. Việc định giá phải qua thẩm định, có dữ liệu so sánh, không phải tùy ý. Các cơ chế kiểm soát cũng đã quá rõ ràng, minh bạch, hạn chế tối đa các rủi ro từng tồn tại trước đây.

"Nếu nhìn sâu hơn, hành lang pháp lý hiện còn tồn tại bất cập gây nhiều rủi ro cho DN. Chẳng hạn như chuyện tính giá: Giá công trình được xác định tại thời điểm ký hợp đồng nhưng giá đất lại xác định sau khi giải phóng mặt bằng và có quyết định giao đất, có thể 3 - 5 năm sau, thì rõ ràng có sự không tương xứng. Trong khoảng thời gian đó, chi phí xây dựng, lãi vay, chi phí cơ hội đều tăng. Chưa kể, nhà đầu tư công trình BT bỏ vốn đầu tư nhưng chậm lấy lại vốn vì chưa được giao đất. Như vậy chẳng khác nào nhà đầu tư phải "cầm dao đằng lưỡi". Họ đổ tiền ra họ còn chưa kêu thì mình lo cái gì?", GS Đặng Hùng Võ nói thẳng.

"Cần nhớ kỹ "nguyên tắc động" khi triển khai dự án BT . Nguyên tắc này có thể hiểu là cần bám sát chất lượng công trình, quá trình định giá, từ đó có các quy định chi tiết phù hợp với thực tiễn, thay vì "chốt cứng" một cách thiếu thực tế. Với cơ chế hiện nay và tư duy linh động như vậy thì BT sẽ là bệ phóng cho hạ tầng đất nước trong kỷ nguyên mới", nguyên Thứ trưởng Bộ TN-MT cũ phân tích thêm.

Mở cơ chế để BT thành đòn đẩy đột phá hạ tầng

Không lo lắng về hành lang pháp lý, song, GS Đặng Hùng Võ bày tỏ quan ngại khi có nhiều nhà đầu tư quan tâm, địa phương sẽ có tâm lý định giá đất cao lên để "chắc chắn không thất thoát", đồng thời đúng với giá trị của quỹ đất khi các dự án hoàn thiện. Ông cho rằng đây là cách làm "bế tắc" vì nếu định giá đất quá cao sẽ góp phần đẩy mặt bằng giá đất trên thị trường lên. Khi đó, người dân là đối tượng chịu tác động đầu tiên do khả năng tiếp cận nhà ở sẽ khó khăn hơn.

Thực tế, trên thế giới cũng đã có rất nhiều bài học đẩy giá đất trong các quỹ đất đối ứng BT lên quá cao, "bóp nghẹt" nhà đầu tư và kéo theo những hệ lụy dây chuyền nặng nề cho nền kinh tế.

Điển hình là dự án hệ thống đường sắt và đường bộ trên cao Hopewell của Thái Lan. Nhà nước kỳ vọng quá cao vào giá trị quỹ đất dọc tuyến đường, trong khi nhà đầu tư phải tự bỏ vốn 100%. Khi cuộc khủng hoảng tài chính châu Á 1997 ập đến, chi phí lãi vay tăng vọt trong khi giá trị quỹ đất đối ứng đóng băng, không thể khai thác để bù đắp dòng tiền. Hậu quả là dự án bị hủy khi mới hoàn thành chưa tới 15%, rồi đình trệ suốt hơn 20 năm, nhà đầu tư kiệt quệ, còn giá bất động sản bị đẩy lên mức phi lý.

Hay với Trung Quốc - quốc gia từng nổi tiếng áp dụng mạnh mẽ nhất mô hình đổi đất lấy hạ tầng (tương tự BT) khi dồn lực thúc đẩy hạ tầng. Giai đoạn sau năm 2010, khi chính quyền các địa phương cố gắng đẩy giá đất lên cao để giảm bớt diện tích đất phải giao cho DN, hàng loạt nhà đầu tư đã phải "bỏ của chạy lấy người". Giá đất bị thổi lên quá cao ngay từ khâu định giá, làm vỡ phương án tài chính của DN. Kết quả là hàng loạt dự án hạ tầng tại các thành phố cấp 2, cấp 3 bị bỏ hoang hoặc chậm tiến độ hàng thập niên. Chưa kể, việc nhà nước đẩy giá đất đầu vào lên cao đã trực tiếp tạo ra "bong bóng" bất động sản. Tại các thành phố lớn như Thâm Quyến, Thượng Hải, giá nhà tăng phi mã gấp 20 - 30 lần thu nhập trung bình, khiến tầng lớp trẻ không thể mua nhà, kéo theo những bất ổn về xã hội và tiêu dùng.

Để giải quyết bài toán hài hòa lợi ích giữa nhà nước, DN và người dân, GS Đặng Hùng Võ kiến nghị: Nhà nước cần tạo cơ chế minh bạch, ổn định và nhất quán để nhà đầu tư yên tâm bỏ vốn dài hạn. Không thể để nhà đầu tư phải gánh rủi ro quá lớn từ những yếu tố ngoài khả năng kiểm soát như chậm giải phóng mặt bằng hay biến động chi phí mà không có cơ chế điều chỉnh. Ngược lại, nhà đầu tư cũng phải tuân thủ chặt chẽ các tiêu chuẩn về chất lượng, tiến độ và nghĩa vụ tài chính.

"Tôi tin rằng với khung pháp lý hiện nay và cách tiếp cận ngày càng rõ ràng, BT sẽ tạo ra lực đẩy quan trọng cho phát triển hạ tầng trong thời gian tới, góp phần mở rộng dư địa tăng trưởng cho nền kinh tế", GS Đặng Hùng Võ kỳ vọng.